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中纪委官员建议整合机构成立“国家反腐败委员会”
 

作者: 中国新闻周刊  来源:中国新闻周刊  时间:2013-11-22 16:10:51
反腐机构之横向整合

  2012年9月,珠海市横琴新区廉政办公室甫一成立,便引来社会关注。廉政办公室下设综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部等4个部门,并成为珠海市纪委、监察局、审计局、检察院的派驻机构,接受这些部门的对口业务指导。廉政办公室成立之后,横琴新区将不再单设纪检、监察、检察、审计等部门机构。

  对这一项新的改革尝试,广东省纪检部门显得尤为低调,甚至很少对外宣传横琴反腐机构整合。

  但这并不能减少舆论的关注。媒体将上述廉政办公室比喻成内地版的“廉政公署”。它整合了纪检、监察、检察、审计等部门,成为中国内地第一个整体防治腐败的机构。

  但这一创新很快就产生新的问题。如果按照现行宪法规定和党政机制的运行规律,横琴新区廉政办的推广将遇到很大的挑战,因为它不仅涉及政党运行机制,还涉及行政管理体制改革以及司法上的衔接问题。

  比如,纪检监察属于党委系统,审计属于行政系统,检察则属于司法系统,如果三者合并,就要修改宪法、党章以及监察法,否则改革就缺乏法律支撑。

  对于反腐败机构的横向整合,中纪委驻国家粮食局纪检组组长赵中权建议,对现有分散在纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等反腐败专门机构进行整合,建立“国家反腐败委员会”,作为相对独立的反腐专门机构。

  对此,一位不愿具名的学者保持谨慎乐观。他告诉《中国新闻周刊》,反腐机构横向改革难度最大。因为涉及党务系统(中央纪委)、政府系统(监察部与预防腐败局)以及司法系统(检察院),改革需要三大系统达成一致,这不同于一般的机构改革。

  破解“同体监督“难题

  近些年,中央纪委、监察部派驻纪检监察机构所在单位发生的腐案件日渐增多,比如国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸案、原铁道部部长刘志军案、发改委原副主任刘铁男案等等。今年8月,上海高院纪检组副组长、监察室副主任倪政文嫖娼事件,再次引发学界对派驻纪检监察机构设置的反思。

  这就是所谓的“同体监督”难题。实际上,为了破解这一难题,有关部门也做了不少改革的努力。2004年,中央纪委、监察部改革派驻机构的领导体制,将派驻机构由中央纪委、监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导。一年后,又对20个单派驻机构实行了统一管理,这在当时被视为纪检监察体制改革的突破点。其最大的突破,在于派驻机构从原来的受同级党委、上级纪委“双重领导”,改为由“上一级纪委统一管理,直接领导”。

  针对反腐监督问题,在一些地方也做了一些改革试点。2007年11月,四川宜宾市南溪县撤销了全部15个乡镇纪委,设立了4个受县委、县纪委直接领导的片区纪委,他们分片包干全县乡镇,片区纪委不受乡镇党委领导。

  这一“统一直管”的改革模式,破解了纪委受制于同级党委“同体监督”的难题,实现了基层纪委垂直领导,一度成为全国学习的样板。

  然而,这个样板并不符合《党章》规定。根据现行《党章》有关规定,乡镇纪委应当置于乡镇党委和县级纪委双重领导下。于是,上述“统一直管”的尝试在2012年被叫停,所撤的乡镇纪委现已经全部恢复。

  迄今为止,派驻机构统一直管改革已经推行了9年,而用北京航空航天大学教授任建明的话来评价,“派驻机构依然是‘同体监督’,没有实质性改变。”

  虽然派驻机构实现了统一直管,但纪检组长仍是同级党组成员,归同级党组领导。而且,派驻机构的福利、待遇、工资乃至人事安排,都由同级党组负责。“屁股决定脑袋,这就削弱了派驻机构的异体监督功能。”李永忠说。

  李永忠认为,相对于同体监督,异体监督更有效。“现在回头看,中央巡视制度相对有力、有效,就是得益于比较完全的‘异体监督’。而派驻机构主要受制于‘半同体、半异体’监督,不利于监督职能的发挥,致使其作用大打折扣,效果也就不理想。”

  也有学者建议,纪检体制改革可仿照海关、税务部门的垂直管理方式,地方纪委与同级党委脱钩,上提一格,由上一级纪委监督下一级政府,实施上级纪委的统一管理和直接领导。

  近期有舆论称,十八届三中全会可能讨论上述“纪检体系垂直管理”问题,但据《中国新闻周刊》多方求证,此事目前并未提上议事日程。

  始于中共十六大的纪检体制改革,已经走过十年时间。而在下一步,这一改革又将何去何从?这让公众对十八大三中全会能否继续推进纪检体制改革有所期待。

  北京航空航天大学教授任建明很早就提出改革现有反腐败机构体制。在他看来,未来反腐制度改革的关键,是反腐败的机构和体制设置。而反腐机构和体制改革的基本任务,应当是改革目前“条块分割”的机构设置和体制安排。改革的方案可以总结为十六个字,即纵向垂直,横向整合,授权充分,分步实施。

  也就是说,首先要对反腐败机构内部进行垂直化改革;其次是对反腐败机构进行整合改革;三是通过体制改革和立法对反腐败机构进行充分授权;四是通过体制改革,设置与反腐败机构权力对应的外部和内部制约机制;五是对党纪和法律的某些关系做出必要的调整。(记者/王全宝)

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